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荷蘭的土壤污染修復實踐在世界范圍內久負盛名，其中最為業(yè)界所稱道的莫過于其完善的修復標準體系及相關標準適用、監(jiān)管等制度。事實上，作為歐洲發(fā)達國家之一，在其經濟發(fā)展過程中所面臨的污染地塊處置、土壤污染問題，與我國目前所面臨的大量歷史遺留土壤污染、亟需有效治理并推動修復后土壤安全再利用的情況十分相似。直推式鉆機，取土鉆機，環(huán)評采樣，環(huán)評取土，土壤污染采樣，

荷蘭的土壤污染修復實踐在世界范圍內久負盛名，其中最為業(yè)界所稱道的莫過于其完善的修復標準體系及相關標準適用、監(jiān)管等制度。事實上，作為歐洲發(fā)達國家之一，在其經濟發(fā)展過程中所面臨的污染地塊處置、土壤污染問題，與我國目前所面臨的大量歷史遺留土壤污染、亟需有效治理并推動修復后土壤安全再利用的情況十分相似。土壤污染修復標準制度為荷蘭構筑土壤修復安全的標尺，解讀這一制度能夠為我國推進《土壤污染防治法》的實施，建立健全法規(guī)標準體系提供參考與借鑒。直推式鉆機，取土鉆機，環(huán)評采樣，環(huán)評取土，土壤污染采樣，

1 荷蘭土壤污染修復標準制度的歷史與現(xiàn)狀

荷蘭是歐洲較早針對土壤污染修復進行專門立法的國家。1983年，荷蘭出臺《土壤修復(暫行)法案》(Soil Restoration(Temporary) Act)及土壤環(huán)境質量標準，要求土壤污染的修復行為應當達到全國統(tǒng)一限值標準，雖然全國土壤環(huán)境質量達到統(tǒng)一要求，但這種“一刀切”不區(qū)分對待的做法使大量土地因為不符合全國統(tǒng)一的土壤環(huán)境質量標準而成為不合格土地，進而產生了大量閑置土地，與美國《超級基金法》早期的曲折發(fā)展如出一轍。1987年荷蘭頒布《土壤保護法案》(Soil Protection Act)，該法從原有的全國統(tǒng)一限值標準管理思維轉向基于特定場地利用風險確定修復標準值，開始在土壤污染修復中融入風險管控理念。2006年，荷蘭頒布了專門的《土壤修復通令》(Soil Remediation Circular)，并多次更新修改，其中分門別類設置了不同情況下啟動修復和修復應當達致的法定要求。直推式鉆機，取土鉆機，環(huán)評采樣，環(huán)評取土，土壤污染采樣，

秉持風險控制的理念，荷蘭住房、空間規(guī)劃與環(huán)境部(Ministry of Housing,Spatial Planning and Environment，VROM)頒布了土壤修復三類標準：目標值、篩選值和干預值。目標值近乎于背景值，是生態(tài)系統(tǒng)風險可忽略時的污染物濃度限值。篩選值用于篩選存在潛在風險的污染地塊，即介于目標值與篩選值之間的污染水平可直接被視為相對安全的，超過篩選值則應啟動一系列風險調查評估以確認是否存在需要啟動修復程序的風險。干預值基于對人體健康與生態(tài)系統(tǒng)的潛在風險而設定，污染水平超過干預值的限值則意味著土壤中存在對人體健康和生態(tài)系統(tǒng)不可接受的風險，應啟動污染修復程序。此外，對部分生態(tài)毒性或標準方法尚未完全明確的污染物，荷蘭制定了嚴重污染指示值，與干預值相比，該值具有較大的不確定性，土壤污染物監(jiān)測含量超過指示值時，需綜合考慮其他因素確定土壤是否受到嚴重污染。

在土壤環(huán)境質量標準值之外，荷蘭土壤環(huán)境保護法規(guī)還建立了一整套的土壤風險評估規(guī)程?！锻寥佬迯屯睢?2013年修訂)中針對不同的風險受體，設定了標準化風險評估(Standard Ri sk Assessment)和具體場地風險評估(Site-specific As sessment)兩種土壤風險評估程序，前者用以總體判斷是否存在不可接受的風險，后者用以精確判斷具體場地的風險水平。

2 荷蘭土壤污染修復標準制度的主要內容及特點

荷蘭土壤污染修復標準制度經過多年的發(fā)展，不僅形成了多元化、立體化的標準體系，更將風險管控理念融入標準制度內核，以其周密的管控要求為土壤污染修復實踐廓清法定邊界。

2.1 樹立風險規(guī)制的標準管控理念，對修復標準的適用以控制污染風險而非杜絕污染損害為目標

與土壤修復相關的《土壤保護法案》、《土壤質量規(guī)定》(Soil Quality Regulation)、《土壤質量指令》(Soil Ouality Decree)等法律規(guī)范構建起一種“基于風險的土壤環(huán)境質量標準體系”，時刻以風險為基礎進行標準控制。比如， 《土壤保護法案》《土壤修復通令》中嚴格區(qū)分嚴重污染標準和一般污染標準，對于嚴重污染情形(即對人體、生態(tài)系統(tǒng)等具有不可接受的重大風險)應啟動緊急修復程序(Urgent Remediat ion)，而對于一般污染則歸為非緊急修復情形 (Non-urgent Remediat ion)，雖然法律不得對責任人施加修復義務，但可要求責任主體進行長期管理(Long-term Management)，一旦目標地塊的新建設或再開發(fā)利用增加了風險水平則往往導致緊急修復的啟動。可見，風險管控理念以及風險管控的成本效益分析理念已經深深嵌入荷蘭土壤污染修復標準制度內核。

2.2 分門別類地規(guī)定標準內容

例如，修復干預值對其適用對象的種類劃分非常細致，以求精確地判斷每一地塊的風險。2001年新修訂的干預值中，包括了針對“帶有花園的住宅區(qū)”“兒童游樂場所”“廚房、菜園”“非農場的農業(yè)用地”“自然綠地、運動場地、城市公園”等細致分類的用地類型，以及“食用受污染土壤顆?！薄敖浧つw接觸受污染土壤顆?！薄拔胧芪廴就寥李w?！薄拔耸芪廴菊魵狻薄笆秤檬芪廴巨r作物”“經飲用水接觸”等不同的曝露途徑，分門別類地對污染土壤風險進行評估，并做相應的污染物濃度限值要求。

2.3 限值型標準與風控型標準疊加適用

荷蘭土壤污染修復標準并不采用針對不同用途的土地適用不同形式的標準的做法，雖然對土地風險判斷適用條件十分精細，但對于所有的地塊均通過干預值、篩選值判斷是否存在需要啟動修復的風險，超過篩選值的地塊則進一步課以風險控制標準以進一步確定是否應當啟動修復。這種模式形成干預值(針對不可接受風險水平)直接啟動、篩選值加風控型標準共同判斷是否啟動修復的有序篩選標準體系，而且在風險評估中還進一步區(qū)分標準化風險評估標準與具體地塊風險評估標準以精細篩選判斷具體地塊的風險水平，是一種差別化判斷的成熟做法。

2.4 標準制度具有適當?shù)难诱箯椥?/strong>

對于因標準化機理未明確(生態(tài)毒性、標準化方法論等因素不明)的污染物，即使未能將其納入標準規(guī)范體系，也設定了污染風險指示值，體現(xiàn)了對未知環(huán)境風險謹慎防范的風險預防原則。

2.5 制度的價值目標明確包含了對人體健康安全與生態(tài)安全的關切，尊重自然規(guī)律在標準法律制度中的角色與作用

《土壤保護法案》及《土壤修復通令》(2013)對應當啟動緊急修復的土壤環(huán)境風險區(qū)分為對人類的風險(如對健康的急慢性不利影響、引發(fā)諸如皮膚過敏等表面不適癥狀)、對生態(tài)系統(tǒng)的風險(如對生態(tài)多樣性和生態(tài)循環(huán)功能的影響、或導致生態(tài)累積、生態(tài)擴大現(xiàn)象)以及污染擴散的環(huán)境風險(如污染隨地下水擴散對生態(tài)系統(tǒng)或其他土壤利用的影響進而引發(fā)對脆弱目標的侵害、地下水污染等不可控制情形)?？梢?對人體健康安全的保護和對生態(tài)環(huán)境的短期、長遠利益保護是荷蘭土壤污染修復標準制度的根本目的，尤其關注對人體健康安全利益的保護。

2.6 修復標準適用采用審批制

《土壤保護法案》規(guī)定，修復方案應當經過省級行政部門 (ProVi nci al Executive)按照《統(tǒng)一行政法案》(General Admini strative Law Act)的規(guī)定權限予以審批之后方可實施，且一旦在標準適用過程中行政部門根據(jù)污染地塊發(fā)布具體指令，則修復責任人應當按照指令完成修復。修復工程完成之后，修復責任人應當盡快將修復效果的書面報告提交修復方案審批部門審核，對修復效果的書面報告應當包含哪些內容，《土壤保護法案》也予以明確?？梢姡商m土壤修復標準制度的適用過程采用了嚴格的行政監(jiān)管模式，行政主管部門從修復方案的確定開始介入標準適用過程，直至修復工程完畢。甚至在修復完成后，如果目標地塊仍然存在污染物(但已經降至可接受風險水平以下)，行政主管部門仍可以要求修復責任人編制“事后維護計劃”（After-care Plan），對后續(xù)的適用標準、成本效益分析、定期監(jiān)測等做詳細計劃。

3 評價與啟示

荷蘭是歐盟成員國中最早進行土壤污染治理立法的國家，其土壤污染修復標準制度獨樹一幟，為歐洲各國乃至全球土壤污染修復樹立先行范式。從最初的“一刀切”標準模式，到基于風險的具體場地管控標準模式，荷蘭土壤污染修復標準制度的演變路徑闡釋其不斷反思、不斷修正的發(fā)展軌跡，這可以為后來者提供立法經驗參考而減少其中曲折發(fā)展的成本。而且，從荷蘭土壤污染修復標準的現(xiàn)有構成來看，一個成熟的土壤污染修復標準制度必須是立體而多元的，包括：土壤污染修復的觸發(fā)機制、目標機制、監(jiān)督機制、事后維護機制等多層次的標準體系，且必須針對不同地塊設置盡可能詳盡具體的修復標準，保留彈性條款，使整個修復標準制度具有極大的制度彈性，能夠應對現(xiàn)實操作中情況各異的地塊修復問題。同時，荷蘭土壤污染修復標準制度彰顯兩大主題，一是風險管控，二是功能導向。前者將土壤污染修復實踐從危險控制引向風險管控，注重修復過程中的風險管理；后者則體現(xiàn)在該修復標準制度對修復目標未來利用功能的注重，并在此基礎之上設計、實施具體標準控制。

我國土壤污染修復規(guī)范化工作起步較晚。長期以來，土壤污染治理和修復工作依據(jù)《土壤環(huán)境質量標準》《展覽會用地土壤環(huán)境質量評價 標準(暫行)》等“超期服役”的標準而進行，由于國家層面并沒有建立專門的土壤修復標準體系，各地修復實踐實質上非?；靵y。2014年后，原環(huán)境保護部發(fā)布污染場地土壤修復系列標準[《場地環(huán)境調查技術導則》(HJ 25.1—2014)、《場地環(huán)境監(jiān)測技術導則》(HJ 25.2—2014)、《污染場地風險評估技術導則》(HJ 25.3—2014)、《污染場地土壤修復技術導則》(HJ 25.4—2014)]，正式拉開了土壤污染修復標準制度的歷史帷幕。2018年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《土壤環(huán)境質量農用地土壤污染風險管控標準(試行)》和《土壤環(huán)境質量建設用地土壤污染風險管控標準(試行)》兩項全新的土壤污染風險管控標準，結束了《土壤環(huán)境質量標準》和《展覽會用地土壤環(huán)境質量評價標準(暫行)》等長期作為修復標準的歷史。從此，我國土壤污染修復標準體系完成了從“一刀切”式標準模式向風險管控模式的初步轉向，初步建立風險管控理念。但與荷蘭土壤污染修復標準制度相比，仍然存在較大差距。因此，積極鑒別、適當吸收荷蘭土壤污染修復標準制度的先進經驗，有助于在土壤污染深重亟待修復與清潔土地資源匱乏的困境中以更低的制度成本尋求解決之道。在筆者看來，荷蘭土壤污染修復標準制度至少在以下幾方面值得我國吸收和借鑒：

3.1 規(guī)定具體細致的標準適用情形

如前所述，荷蘭土壤污染修復法律對標準的適用可謂細致人微，各．類標準細化到非常具體的適用情形。反觀我國現(xiàn)有土壤污染修復標準，以新頒布的兩個土壤風險管控標準為例， 《土壤環(huán)境質量農用地土壤污染風險管控標準(試行)》將其適用范圍明確指向耕地(包括水田、水澆地、旱地)，園地(包括果園、茶園)和草地(包括天然牧草地、人工牧草地)則只是參照適用， 《土壤環(huán)境質量建設用地土壤污染風險管控標準(試行)》則規(guī)定其適用范圍“建設用地”是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、供礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。雖然該兩項標準本身已竭盡全力列舉適用對象，但標準以耕地、園地、草地、建設用地為適用范圍指向，對比荷蘭土壤污染修復標準中以土地利用功能為導向的細致劃分(例如兒童游樂場所、帶花園的住宅區(qū)等)，我國現(xiàn)有標準的適用范圍指向仍太過概括而粗糙。土壤修復效果與地塊差異性緊密相關，在環(huán)境科學學者看來，“我國土壤呈明顯的區(qū)域化態(tài)勢”,同樣的土壤類型在地理分布、功能預期、附著物等其他因素共同作用之下會出現(xiàn)迥異修復要求。因此，更加精細分類的標準情形是我國土壤污染修復標準未來的發(fā)展方向。

3.2 增加標準制度彈性

荷蘭土壤修復標準既有近似于自然背景的目標值，又有能夠篩選土壤風險的篩選值和觸發(fā)修復程序的干預值，還有對不明污染物風險判斷的指示值，不同的標準類型各司其職，形成多元標準體系，對已知、未知污染物均有相應應對指標或風險提示。而且，限值型標準與風險管控型標準的疊加適用，能夠克服兩種不同種類的標準各自的弊端，形成比較彈性的制度管控體系。而在我國的土壤污染修復標準制度框架下，雖然2014 年以來標準體系發(fā)展已經改變了之前限值型標準“一刀切”的標準適用，但目前的標準類型只包括了風險篩選值、管制值及相應的污染場地風險管控水平要求，已知污染物類型十分有限，而對未知污染物的管控更加鞭長莫及。筆者認為，缺乏彈性的標準制度源于對污染的危險控制理念而非風險管控理念，因為，風險更多的強調不可知性，正如貝克·烏爾里希所言：“風險首先是指完全脫離人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期和長期的對植物、動物和人的影響”。實現(xiàn)從危險控制到風險管控的理念轉變，不僅僅應當體現(xiàn)在增加制度供給上，更應當在具體制度設計中以風險的實質特性為依托實現(xiàn)制度轉變。荷蘭土壤修復標準制度則正是其風險管控理念的集中體現(xiàn)，立足已知、面向未知而構建土壤污染修復標準，為我國土壤污染修復標準制度樹立以風險為導向的管制范本，如何增強修復標準體系彈性、為未可探知的土壤風險構筑規(guī)制工具是我國土壤污染修復標準制度未來重要的發(fā)展趨勢。

3.3 標準適用監(jiān)管模式選擇應科學、現(xiàn)實

修復標準的適用過程即是標準從規(guī)范文本走向實際效果的過程，對這一過程的監(jiān)管，即標準是否得以真正執(zhí)行，執(zhí)行效果是否達到法定要求，則是確保修復標準制度目標實現(xiàn)必不可少的工具。對標準適用過程的監(jiān)管采用嚴格的政府介入模式是荷蘭土壤污染修復標準制度的一大特色。土壤修復標準的適用過程，至少有兩個環(huán)節(jié)需要政府管控：一是修復方案的編制，二是修復工程驗收評估。前者設計整個土壤修復工程走向，后者決定修復工程是否符合法定要求。從我國現(xiàn)有立法資源而言，剛剛通過的《土壤污染防治法》對上述環(huán)節(jié)的監(jiān)管采用備案制度2，而早已正式頒布實施的地方立法中， 《湖北省土壤污染防治條例》。則采取與荷蘭土壤污染修復標準制度相同的做法，對修復標準的適用過程要求政府環(huán)保部門的全程、深人介入，不僅對修復方案的編制要求經過政府環(huán)保部門審批和監(jiān)督實施，甚至將修復工程竣工后的組織驗收歸為政府義務。

監(jiān)管模式的科學、現(xiàn)實選擇應當結合我國行政審批制度改革、土壤污染修復實踐兩個要素進行分析。首先，減少行政審批項目、減少社會資源高度集中于政府手中的現(xiàn)象是我國現(xiàn)有行政審批改革的主要方向，許多原應當進行行政審批的事項，因“可以通過由公民、法人或者其他組織自主決定，或者可以由市場競爭機制進行有效調節(jié)，或者可以通過行業(yè)組織等非政府機構能夠自律管理，甚至有的可以通過行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠予以解決”而被取消行政許可，以此類推，土壤污染修復工程可以通過環(huán)境保護市場化(第三方評估)，以中立第三方的評估擔保、第三方市場競爭機制發(fā)揮監(jiān)督作用，則無需設定行政審批。但是，應當客觀地看到，目前無論是土壤污染修復產業(yè)，還是第三方評估行業(yè)，在我國的發(fā)展仍然初發(fā)萌芽、良莠不齊，雖然《環(huán)境保護法》等法律規(guī)范對環(huán)境保護第三方的責任予以明確，我國仍未能形成有序競爭、運作規(guī)范的第三方評估行業(yè)是既有國情。因此，即便修復標準適用的備案制是符合我國行政審批改革走向的長遠選擇，從規(guī)范土壤污染修復初步發(fā)展的角度，政府環(huán)保部門的有力介入、審批監(jiān)管仍然是更加急迫的現(xiàn)實需要。筆者認為，備案制作為一種比較寬松的監(jiān)管方式，固然有其存在的合理性和必要性，但在當前土壤污染修復實踐初步開展、第三方治理市場仍未成熟的具體情況，一步到位采用備案制作為土壤污染修復標準的監(jiān)管模式并不可取，類似荷蘭做法的湖北地方立法中以政府深度參與為特征的審批模式更能發(fā)揮政府環(huán)保部門對土壤污染修復工作的政府引導、立法規(guī)范作用，在土壤污染修復規(guī)范化運作一定時間、積累一定操作經驗之后，才放手由市場機制、社會輿論機制取代部分的政府監(jiān)管，采用寬松的備案監(jiān)管機制，是更符合國情實際的制度選擇。

3.4 標準規(guī)制應當確立人體健康安全、生態(tài)安全的雙重價值取向

荷蘭土壤修復標準相關法律中對人體健康安全、生態(tài)安全的明晰指向，為具體標準內容指明規(guī)制原則。其中不僅有人群毒理(Toxicological)標準，也有生態(tài)毒理(Ecotoxicological)標準，人體健康安全被視為最核心、最重要的標準價值，而對生態(tài)系統(tǒng)本身的保護則被作為人體健康安全保護的有效補充?！锻寥辣Ｗo法案》的修復標準也明確對人體健康及生態(tài)系統(tǒng)的雙重保護理念，例如該法第36條規(guī)定的修復觸發(fā)標準為“用于人類或動植物的土壤功能特性已受或正受嚴重減損危險”，可見，對人類利益的保護與對生態(tài)系統(tǒng)的保護并列為荷蘭土壤修復的雙重價值取向，并在土壤修復標準制度中具體展現(xiàn)。

反觀我國的土壤修復標準，對人體健康安全關注的不足曾是學者們對環(huán)境標準制度詬病的重點之一，而現(xiàn)有土壤修復標準中，過去重視經濟利益的錯誤取向雖然已有轉變，但仍不乏對人體健康安全和生態(tài)安全雙重價值的偏差。例如，新出臺的兩項風險管控標準中， 《農用地土壤污染風險管控標準》明確指出該標準的宗旨在于“為貫徹落實《中華人民共和國環(huán)境保護法》，保護農用地土壤環(huán)境，管控農用地土壤污染風險，保障農產品質量安全、農作物正常生長和土壤生態(tài)環(huán)境”，且該標準中將農用地土壤污染風險界定為“因土壤污染導致食用農產品質量安全、農作物生長或土壤生態(tài)環(huán)境受到不利影響”，雖然“保障農產品質量安全”間接體現(xiàn)對人體健康安全的保護取向，但上述眾多項宗旨及對土壤污染風險的界定更多表達的是對農業(yè)種植環(huán)境的關切：而《建設用地土壤污染風險管控標準》則明確指向人體健康安全的直接保護，不僅在前言中指出其制定目的在于“加強建設用地土壤環(huán)境監(jiān)管，管控污染地塊對人體健康的風險，保障人居環(huán)境安全”，還規(guī)定建設用地土壤污染風險是指“建設用地上居住、工作人群長期暴露于土壤中污染物，因慢性毒性效應或致癌效應而對健康產生的不利影響”，而對建設用地土壤污染的生態(tài)風險卻無企及。

土壤本身并不是污染物，土壤污染必定是水、大氣等其他污染物的遷移、匯集和積累，這些環(huán)節(jié)中對人類的影響既包括直接的人體健康安全的影響(主要通過皮膚、呼吸道等曝露途徑)，也包括間接的生態(tài)環(huán)境的影響(通過改變人類所在的生態(tài)環(huán)境結構或要素)，土壤修復標準既應體現(xiàn)對人體健康安全的首要關注，也應兼顧對生態(tài)安全長遠利益的考量。在這一點上，荷蘭土壤污染修復標準制度為我們樹立了良好的范例。

4 結論

荷蘭土壤污染修復標準制度以其風險管控、土壤功能導向的管控理念、細致入微的適用分類、彈性化的標準體系、嚴格行政介入的標準適用過程，展示了對土壤生態(tài)環(huán)境和人體健康安全的雙重制度價值取向，為我國構建土壤污染修復標準的探索樣本。目前， 《土壤污染防治法》已經正式頒布即將全面實施，作為土壤污染治理重要手段的修復制度，需要一套科學有效的標準體系作為支撐，合理借鑒土壤污染修復標準的荷蘭經驗，完善、優(yōu)化我國土壤污染修復標準制度勢在必行。
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